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《调整NNSA实验室治理结构,适应21世纪国家安全挑战》

发布时间: 2015-05-08 10:34:55   作者:本站编辑   来源: NNSA Laboratories   浏览次数:

      受美国能源部和安全管理署(NNSA)的委托,美国国家研究理事会近日发布报告《调整NNSA实验室治理结构,适应21世纪国家安全挑战》,对改革实验室管理构架提出了建议,本刊编译了该报告的主要内容,以飨读者。 美国能源部国家核安全署(NNSA)1下辖的主要实验室 - 洛斯阿拉莫斯国家实验室(LANL)、劳伦斯·利弗莫尔国家实验室(LLNL)以及桑迪亚国家实验室(SNL) - 在确保国家核武器库的可靠性、安全性和保障性方面,提供了较好的服务。为了支持其核心的核武器宗旨,能源部在基础设施方面投入了大量资金,投资建设了先进的电脑设备、领先的科学设备以及跨学科的科学和工程设施。维持核技术需要多样化且严格的技能,这些能力为实验室培育了诸多特有的能力。这些能力通常也会应用于其他领域,比如能源领域、环境领域、工业技术领域以及其它对该研究-无核国家安全需求的研究-重要的领域。

 

      洛斯阿拉莫斯国家实验室、劳伦斯·利弗莫尔国家实验室和桑迪亚国家实验室最初的宗旨主要在于核武器,但随着时间的推移,宗旨已经演变,它们须应对更广泛的国家安全挑战。为了满足自20世纪60年代后期起国家安全机构的各项需求,以及近来为维持核心能力所需的人员和设备需求,NNSA实验室在实现自身核心宗旨的同时,还在其他机构-国防部(DOD)、情报体系(IC)和国土安全部(DHS)-的要求下,开始协助这些机构实现它们的国家安全宗旨。 这些活动一直被叫做为他人工作(WFO)2,这些活动逐渐增长,占据了实验室预算很大的份额,洛斯阿拉莫斯国家实验室达到了9%,桑迪亚国家实验室达到了36%。在整个NNSA机构中,WFO在2013年财政年度总额达到了16.56亿美元,整体预算的20%左右。现在面临的挑战是,核储备日渐老化,在维持这些储备性能、安全和可靠性的同时,如何在国家预算紧缺的情况下满足各个机构的需求。近来几项研究认为,为应对这一挑战,NNSA实验室的管理不能再单独由能源部掌控,而应转变为共同管理模式,即其他国家安全机构也应拥有一定控制权3。 通过其他国家安全机构的参与来维持NNSA的运作,已取得一些初步响应。2010年,能源部、国防部和国土安全部的部长及国家情报局的局长共同签署了一份谅解备忘录(MOU),名为“跨部门委员会管理能源局国家实验室国家安全资产即其战略能力的管理章程(复印件,请参见附录F)。该章程规定了其他机构参与NNSA实验室规划、评估及维护其科学、技术和工程能力的机制,而不是NNSA单独管理。根据该章程,成立了由各参与机构高层人员组成的任务执行委员会(MEC),用于制定共同的国家安全议程和协调实验室的跨机构参与。 这段时期,关于能源部、NNSA及能源部所有实验室(包括NNSA的三个实验室)的管理问题,争执达到了不同寻常的激烈程度。

 

        截至本报告撰写时,至少还有国会授权的其他三项研究正在进行,以研究能源部实验室管理问题的各个方面。该研究的重点是评估NNSA实验室的管理模式,如何通过变革更好地适应国家安全局势的需求和其他国家安全机构管理参与的增加。在实现该目标的同时,还须根据国家安全机构的全局考虑,鼓励大家采取对解决国家问题最佳的技术解决方案。具体而言,此处解决的关键问题是,其他国家安全机构(国防部、国家情报办公室[ODNI]及国土安全部)是否应该与能源部一起在实质上成为NNSA实验室的共同所有者(用联邦采购条例的说法而言就是“协办机构”4),或者是否还存在更先进的共同管理模式。

 

新管理架构的原则

 

       委员会已确定了所有新的NNSA实验室管理模式应遵循的六大原则。

1.必须明确定义宗旨。NNSA实验室的使命在过去50年中,已经从只注重核武器设计、制造、测试和维护,演变成了更加多样化、更加广泛的宗旨,即推进 “国家安全”。

2.必须权责分明。由于新的管理模式需要多个机构(以及国会委员会)共同参与确定实验室的优先事项并做出经费决定,该原则对于任何新型管理模式来说都是巨大困难,

3.必须吸引和留住人才。首要重点必须放在保证材料科学、建模与仿真、等离子体物理,微电子和放射化学等核武器相关领域拥有世界级科学和工程实力上。此外,要想吸引到所需的人才,保持高涨的员工士气和较高的生产力,还须促进各个机构积极参与WFO项目和教育项目,积极消除冗余的官僚程序,积极弘扬服务国家的意识。

4.应与其他科学技术(S&T)供应商形成竞争格局。在与核武器不紧密相关的领域,NNSA实验室应该(在法律允许的条件下)与其他国家安全资源S&T供应商在公平的环境中竞争。

5.各个国家安全机构与NNSA实验室之间应该存在持续的战略互动。国防部、国土安全部和情报体系需要了解实验室的独特能力,反过来,实验室也需要了解各个机构面临的战略挑战,由此开发用以支持各个机构应对挑战所需的能力。

6.应从任务执行的成本效益角度持续评估管理架构和管理运作。各个国家安全机构明白NNSA实验室能够为其提供独特且有价值的能力,以促进其任务执行,但同时他们也发现这些实验室的费用显著高于其它可用的供应商。

 

       以上原则是该委员会各项调查结果、结论和建议的基础,具体内容如下所示。

 

调查结果、结论和建议

 

调查结果1.1.该委员会未发现任何证据表明国防部、国土安全部或情报体系打算以联邦政府资助研发中心(FFRDC)的形式对能源部 NNSA实验室进行直接赞助。 基本上,这些机构都对其从NNSA实验室获得的服务质量感到满意。总体而言,对于用自己的预算来注资NNSA主要实验室的设施和设备,他们对此并不感兴趣。

调查结果1.2.向该委员会展示的机构代表没有报告在获取能源部 NNSA实验室使用权方面的主要问题。 结论1.如果采用新的正式的多机构FFRDC赞助模式来管理能源部NNSA实验室,产生的问题会比能够解决的问题多,同时也会遭到其他机构的抵制。 现在还不存在多家机构以FFRDC的形式同时赞助NNSA实验室成功的例子。毫无疑问,原因之一就是这种形式本身存在资金的不确定性。

建议1.1. 能源部应该仍旧以FFRDC的形式独家赞助NNSA实验室。 FFRDC实现权责分明(原则2)的最佳途径就是独家赞助模式。

建议1.2. 作为能源部管理的补充,其他国家安全机构应该与能源部形成官方认可的战略合作伙伴关系,在NNSA实验室的管理上拥有发言权。 作为战略合作伙伴5,其他国家安全机构有义务帮助实验室及其赞助机构了解更广泛的国家安全议程,帮助实验室获取为满足未来除核武器外其他国家安全需求所需的努力。该战略合作伙伴关系既源于各个国家安全机构在实验室性能方面的既得利益,也源于实验室能力发展可为这些机构未来任务需求能做的贡献。

调查结果2. 虽然NNSA实验室现已依法叫做“国家安全实验室”,而不是“核武器实验室”,但是,该变化对实验室的宗旨或实验室与其他安全机构之间具体关系的影响,还没有人明确说明过。 根据原则1,高效的组织须有明确的宗旨。

建议2. 能源部应与其他国家安全机构一起,为这些国家安全实验室制定明确的宗旨。 能源部可以且应该利用其任务执行委员会的协调能力(在与实验室磋商的条件下)为NNSA实验室制定能够展现其不断变化角色的宗旨。虽然实验室应该积极参与到该宗旨的制定过程,但是至关重要的是,新的宗旨能够反映利益相关者(即赞助机构能源部和其他国家安全机构战略合作伙伴)的意愿。

调查结果3.1. 基本上不存在为确定美国未来所需的国家安全能力而通过多个机构制定的战略计划,包括那些需要NNSA实验室资助和属于NNSA实验室的能力。 通过对能源部、NNSA和实验室当前战略计划的审视,该委员会发现,虽然这些机构都有其各自的战略规划,但是并没有涉及能源部国家核安全署、其他国家安全机构和这些实验室的联合的一体化规划。

调查结果3.2. 四方管理章程和由此设立的任务执行委员会,对于管理这些国家安全实验室来说,是实现这些国家安全机构战略合作伙伴关系的重要尝试。然而,任务执行委员会至今未能满足这四家国家安全机构共享的、长期的研发计划,也未能解决各方在国家安全实验室能力发展的优先顺序和可持续性方面的问题。此外,任务执行委员会与NNSA实验室之间的互动很有限。 任务执行委员会委托的专题工作组在短期战术层面的问题上取得了进展,这表明任务执行委员会在驱动能源部NNSA、国家安全机构和国家安全实验室长期战略对话和规划进程方面拥有一定潜力。该委员会设想的新生代“MEC2.0”如表3.1所示。

建议3.1. 该任务执行委员会应该成为定义和体现各个国家安全机构管理角色的主要手段。该委员会应制定并实施突出战略重点和关键能力的议程,用以应对当前的和未来的国家安全挑战,协调实验室所需投资,并提供协同的指导和流程。具体应提供以下内容:

•针对相关成员机构中长期任务的挑战和促进力量,为能源部和实验室提供权威的、周期性的、结构性的战略指导。

•对实验室的表现和能力进行定期的、结构化的评估,以判断其是否满足当前的国家安全任务需求和能源部对该表现失察会产生的影响(以此作为实验室整体评估流程的一个组成部分)。

•各个机构与实验室进行战略对话,探讨更好地满足预期未来任务需求所需的投资,以及这些投资的结构和注资方式。

•与科技政策办公室、管理和预算办公室以及国会相关的授权和拨款委员会进行战略对话,探讨实验室的未来需求和和资助重点,因为它们涉及到实验室更广泛的国家安全使命。

•为满足国家安全需求,定期审议其他(非NNSA实验室的)科学技术。

调查结果4. 当前NNSA的WFO审批流程经过了改进,但实验室仍存在一些花费高昂、重复性的步骤,这主要源于一些不必要的事务监管程序,以及实验室与NNSA的现场办事处缺乏合作与进一步规划。 之前的几项研究都提到,客户方面对于WFO审批程序复杂、启动新项目(或为现有的项目扩大范围或增加资金)耗时较长感到失望。NNSA已经试图解决这些问题,简化审批程序;但是,还需进一步改进。

建议4.1. NNSA应与每个作为战略合作伙伴的国家安全机构(国防部、国家情报主任办公室和国土安全部)形成至少一个工作范围协议(WSA)。WSA将会成为从战略合作伙伴处获得新任务的范围性文件。该协议与NNSA和每个实验室签订的工作边界协议(WBA)6一起适用。若该任务属于WSA 或 WBA范围,则只需处理出资文件。无需进一步审批。 该委员会关于NNSA实验室与赞助机构签之间WSA和WBA的概念示例,详见附录H。根据实验室(LLNL)某分析员的估计,这将减少LLNL 25%至30%的审批工作,并且减少NNSA现场办事处的工作量。

建议4.2. NNSA应对科学办公室处理WFO的方式,比如规划、工作流程、现场办公室与实验室之间的工作关系、以及所有相关的监管和审批工作,进行比较评估。 该委员会采访了太平洋西北国家实验室现场办公室、太平洋西北国家实验室(PNNL)及橡树岭国家实验室的管理层,这是能源部科学办公室的两大实验室,主要负责处理大量WFO工作。针对WFO审批,委员会在能源部科学办公室的实验室发现的争议和低效行为,少于在NNSA实验室发现的争议和低效行为。 注6WBA是实验室提供WFO工作时所应遵循的操作限制-比如安全性、保障性、设施要求、总成本等。

调查结果5. 由于经验有限,虽然其他联邦机构有针对国家实验室主要设备和设施的投资,但是至今还没有形成成熟、系统的方法,可以确保此类投资及时且具有成本效益。 该委员会已发现了三个此类由能源部以外的机构对NNSA实验室进行的资本投资。每次投资都没有形成能源部以外机构投资所需的标准流程,而且每次投资过程都是临时性的,过程曲折,耗时较长。

建议5. 任务执行委员会应制定供多家机构投资实验室所需的系统化方案,以便能源部与其他联邦机构在适当的时间以适当的方式合作投资。 该方案应根据实验室的新宗旨,及时改良设施和主要的设备,用以满足广泛的国家安全需求,或者满足新发现的特定需求。任务执行委员会应为此类方案制定相应原则,监督其10年滚动计划的制订,审批年度计划,协调各个机构向管理和预算办公室及国会的报告,监督为实现该计划各个机构应负的责任。

建议6. 本报告中的管理模式还应适用于其他大部分资金来源于跨机构国家安全工作的实验室或设施,其中包括太平洋西北国家实验室、橡树岭国家实验室和内华达核安全场。此外,WFO应作为长期目标,统一应用到这些机构,详见建议4.1和建议4.2。 随着时间的推移,其他能源部实验室或设施可能会参与大量跨机构国家安全工作;如果出现此种情况,该委员会认为自己应责无旁贷地参与到报告所提出的管理方案中。

 

总论

 

      能源部NNSA实验室在接下来的几十年里,仍将是满足美国国家安全需求所需的极其重要的资源。但是,现在需要做出一些调整来提高实验室的管理,和加强与其他国家安全机构之间的战略合作关系。 若采用多个机构直接赞助的管理模式,很有可能会导致这些机构及其国会委员会现有的管理方式发生大幅改变,并且可能会遭到他们强烈抵制。委员会建议的折中做法是,在现有的大家都比较满意的管理架构基础上做一些改进。也就是更充分地利用现有的政策机制,比如四方管理章程和任务执行委员会。鉴于本报告中的建议主要是建立在目前的管理架构基础上的,委员会认为,他们无需新的立法支持,他们有权在能源部长的授权范围内与其他国家安全机构协商来实施。 以上建议旨在在能源部、其他国家安全机构以及国家安全实验室之间形成持续成功的合作关系。实施这些建议可促进NNSA实验室关键能力的培养,以便在未来某个需要的时候支持美国国家安全。

注1 美国国家核安全署(NNSA)隶属能源部(DOE),是根据NNSA法案(2000财年国防授权法案第三十二条,P.L.106-65)成立的单独机构,主要负责国家核武器、核不扩散和海军反应堆计划的管理和安全。)

注2 由NNSA实验室为能源部其他机构执行的工作不属于为他人工作(WFO)。在NNSA法案(1999年)制订之前,属于NNSA体系的实验室完全是能源部的一部分,仅能源部之外的工作才被认为是WFO。NNSA成立之后,仍旧延续该会计体系。

注3 的确,没有其他机构的积极参与和支持,无法完成核武器任务。这种支持既包括直接的预算周转,也包括通过WFO客户提供的日常费用。据美国国会顾问小组对核安全企业治理的中期报告,“国防部已同意在几年内给能源部近120亿美元的预算授权”以支持核武器计划(2014年4月,请参见“国防研究院分析”,弗吉尼亚州亚历山大市,第37页)。

注4 能源部是16个国家实验室赞助方,这些实验室均是由联邦政府资助的研发中心(FFRDC),其中包括NNSA实验室。FFRDC赞助方一般须承担大量的责任,具体职责详见美国联邦采购条例第35.017条。

注5此处所设想的合作伙伴关系,是指能源部和其他国家安全机构以适当方式利用实验室执行其国家安全任务时的合作。

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